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為什么取消造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)資質(zhì)審批？

1998年3月1日起施行的《中華人民共和國(guó)建筑法》并沒(méi)有對(duì)工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)提出資質(zhì)要求。但2000年1月25日，建設(shè)部卻頒布《工程造價(jià)咨詢(xún)單位管理辦法》（建設(shè)部令第74號(hào)）設(shè)定工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)的資質(zhì)要求，并制定了資質(zhì)等級(jí)、標(biāo)準(zhǔn)以及資質(zhì)的行政審批要求等相關(guān)規(guī)定。

2004年7月1日，由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“行政許可法”）實(shí)施，規(guī)定行政許可原則上只能由法律或行政法規(guī)設(shè)定。若法律和行政法規(guī)沒(méi)有設(shè)定，只有國(guó)務(wù)院能在必要時(shí)采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。同時(shí)，決定實(shí)施后，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大制定法律或自行制定行政法規(guī)。

在當(dāng)時(shí)存在大量“不以法律或行政法規(guī)為依據(jù)而制定的行政審批項(xiàng)目”，但實(shí)踐中又卻需要需要其暫時(shí)保留，故國(guó)務(wù)院在2004年6月29日通過(guò)了《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國(guó)務(wù)院412號(hào)令）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“保留審批項(xiàng)目的決定”）。該決定以目錄形式羅列了500項(xiàng)需要保留設(shè)定行政許可的項(xiàng)目。其中，第九十九序列就是“工程造價(jià)咨詢(xún)單位資質(zhì)”。

2006年2月22日，建設(shè)部以《保留審批項(xiàng)目的決定》為立法依據(jù)修改制定了《工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)管理辦法》（建設(shè)部令149號(hào)）。從而使“工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)資質(zhì)”的設(shè)定具有法律依據(jù)。

然而，根據(jù)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，行政許可原則上只能由法律或行政法規(guī)設(shè)定。而且，可以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的、行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決進(jìn)行規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可。而《行政許可法》第十三第第二款所稱(chēng)的：“必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可”則具有過(guò)渡性，既便實(shí)施了以“決定的方式設(shè)定行政許可”后，國(guó)務(wù)院原則上也應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大及其常會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。

時(shí)至今日已實(shí)行12年之久的《保留審批項(xiàng)目的決定》已經(jīng)邁過(guò)了“過(guò)渡期”，確實(shí)需要一個(gè)重大的調(diào)整。為此，2019年11月6日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)的通知》（國(guó)發(fā)〔2019〕25號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“自由貿(mào)易‘ 證照分離’改革試點(diǎn)的通知”）和附件《“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)事項(xiàng)清單（中央層面設(shè)定，2019年版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中央層面19版‘ 證照分離’改革清單”）。該清單中，序號(hào)5、6的改革事項(xiàng)就是直接取消工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)甲級(jí)資質(zhì)和乙級(jí)資質(zhì)的認(rèn)定審批。

綜合上文的一系列制定歷史，不難看出，此次取消造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)的資質(zhì)審批是依法行政的需要，也是《保留審批項(xiàng)目的決定》經(jīng)予的過(guò)渡期的結(jié)束。

取消造價(jià)企業(yè)資質(zhì)是否一定存在所謂的“窗口期”？

《自由貿(mào)易“證照分離”改革試點(diǎn)的通知》規(guī)定，從2019年12月1日起，全國(guó)范圍內(nèi)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)所有涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)實(shí)行全覆蓋清單管理，即按《中央層面19版“證照分離”改革清單》的要求各自套用清單。

其中，工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)套用的清單結(jié)果是“取消資質(zhì)”，換而言之，從2019年12月1日開(kāi)始，全國(guó)范圍內(nèi)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的所有工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)都將取消資質(zhì)要求。

首先，全國(guó)有“自貿(mào)區(qū)”的省市并不多，而且面積有限，況且，已在“自貿(mào)區(qū)”注冊(cè)的工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)絕對(duì)不多，更需要討論的是“已在自貿(mào)區(qū)”注冊(cè)的工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)的資質(zhì)是否可以被取消？即便可以，則這些企業(yè)完合可以撤離“自貿(mào)區(qū)”而在其他地方注冊(cè)，從而保留其資質(zhì)，這樣的話(huà)，取消工程造價(jià)企業(yè)資質(zhì)就變?yōu)橹粚?duì)在2019年12月1日之后在“自貿(mào)區(qū)”注冊(cè)的工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)才有意義，因此，筆者認(rèn)為：《自由貿(mào)易“證照分離”改革試點(diǎn)的通知》警示的作為大于實(shí)際的效果。

其次，《自由貿(mào)易“證照分離”改革試點(diǎn)的通知》明確：“在法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定允許范圍內(nèi)，各地政府可以決定在其他有條件的地區(qū)開(kāi)展‘證照分離’改革全覆蓋試點(diǎn)，可以決定對(duì)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)采取更大力度的改革舉措”。同時(shí)清單由中央設(shè)定且其標(biāo)題注明“2019年版”，故筆者認(rèn)為，不久的將來(lái)，在滿(mǎn)足一定條件的前提下，可能將在全國(guó)范圍內(nèi)全面取消工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)資質(zhì)審批，且相關(guān)清單可能在之后進(jìn)行更新。

取消造價(jià)企業(yè)資質(zhì)審批在實(shí)踐中不一定會(huì)出現(xiàn)所謂的“一二年的窗口期”。

按現(xiàn)有規(guī)定工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)會(huì)取消嗎？

《行政許可法》規(guī)定，行政許可原則上只能由法律或行政法規(guī)來(lái)設(shè)定，故《保留審批項(xiàng)目的決定》具有過(guò)渡性質(zhì)。而現(xiàn)在的《自由貿(mào)易“證照分離”改革試點(diǎn)的通知》并非僅就《保留審批項(xiàng)目的決定》進(jìn)行調(diào)整，其目的更為宏觀，即通過(guò)分類(lèi)推進(jìn)審批制度改革，達(dá)到打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)微觀主體活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的目的。

因此，《自由貿(mào)易“證照分離”改革試點(diǎn)的通知》審批制度的改革是“分類(lèi)推進(jìn)”的，基本存在以下四種方式：

（1）直接取消審批。

對(duì)設(shè)定的前提和必要性已不存在，故直接取消該部分審批，清單中共有13項(xiàng)。其中，主要可分為兩類(lèi)：其一，存在法律或行政法規(guī)依據(jù)，但設(shè)定的必要性已不存在的。故根據(jù)《授權(quán)國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律的決定》取消；其二，不存在法律或行政法規(guī)為依據(jù)，而以《保留審批項(xiàng)目的決定》為依據(jù)制定，且其設(shè)定的必要性已不存在。

（2）審批改為備案。

對(duì)可以取消審批的經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，由審批改為備案。

（3）實(shí)行告知承諾。

對(duì)確需保留的經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，實(shí)行告知承諾。

（4）優(yōu)化審批服務(wù)。

對(duì)關(guān)系到重大公共利益，不具備取消審批或?qū)嵭懈嬷兄Z條件的，采取優(yōu)化審批服務(wù)。

工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)是《建筑法》賦予的，故工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)審批符合《行政許可法》要求。也因此，其沒(méi)有像工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)一般進(jìn)入國(guó)務(wù)院制定的《保留審批項(xiàng)目的決定》的目錄中。因此，筆者認(rèn)為：只要《建筑法》不修改“工程監(jiān)理資質(zhì)”的相關(guān)條款，工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)就不會(huì)被取消。

而事實(shí)上，《建筑法》中的宗旨之一就是保證工程質(zhì)量和安全。如果為將工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)取消而修改《建筑法》的可能性和必要性不大。因此，此次全國(guó)人大常委員也沒(méi)有授權(quán)國(guó)務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整適用《建筑法》有關(guān)工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)的規(guī)定。

《中央層面19版“證照分離”改革清單》中，工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)被列于“實(shí)行告知承諾”的第三十七、三十八序列。其具體改革舉措為“申請(qǐng)人承諾已經(jīng)具備許可條件的，經(jīng)形式審查后當(dāng)場(chǎng)作出審批決定”。換而言之，不僅沒(méi)有工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)提出異議，相反，卻簡(jiǎn)化了工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)的審批手段，故筆者認(rèn)為，《自由貿(mào)易“證照分離”改革試點(diǎn)的通知》對(duì)工程監(jiān)理企業(yè)沒(méi)得到保護(hù)的觀點(diǎn)是值得商榷的。

造價(jià)工程師資格是否一定會(huì)被取消？

2004年6月29日頒布《保留審批項(xiàng)目的決定》至今已有十幾年的過(guò)渡期，沒(méi)有上位法為依據(jù)的造價(jià)工程咨詢(xún)企業(yè)資質(zhì)審批開(kāi)始逐漸被取消也可以理解。但是，造價(jià)工程師資格是否會(huì)隨之取消是工程造價(jià)咨詢(xún)業(yè)，尤其是其中近百萬(wàn)的造價(jià)工程師更為關(guān)心的另一大問(wèn)題。

首先，無(wú)論是《行政許可法》，還是《保留審批項(xiàng)目的決定》，更偏向于企業(yè)相關(guān)的行政許可相關(guān)事宜，因此，本次出臺(tái)的“25號(hào)文”，其目的均是為了規(guī)范依法行政，保證設(shè)定的行政許可依法、公開(kāi)、公平、公正實(shí)施，降低企業(yè)制度性交易成本，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力而制定的。

其次，雖然《建筑法》只要求勘察、設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理企業(yè)有資質(zhì)，沒(méi)有對(duì)工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)提出資質(zhì)，但在關(guān)于從事建筑活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員執(zhí)行資格的問(wèn)題上，《建筑法》是作出寬泛的規(guī)定的。換而言之，其并未采用列舉方式對(duì)從業(yè)個(gè)人提出具體專(zhuān)業(yè)的相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格要求。

再次，筆者一直認(rèn)為：建設(shè)工程項(xiàng)目的特點(diǎn)之一是“過(guò)程的不確定，結(jié)果的不唯一”，又因?yàn)楣こ虄r(jià)款的確定和控制需兼具專(zhuān)業(yè)和法律知識(shí)，因此，工程造價(jià)咨詢(xún)這個(gè)行業(yè)是需要的，也是有市場(chǎng)的，現(xiàn)在也確實(shí)存在。相應(yīng)行政部門(mén)賦予造價(jià)工程師資應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律事項(xiàng)。

有鑒于此，筆者認(rèn)為，造價(jià)工程師資格應(yīng)當(dāng)保留，也會(huì)保留。

造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)取消將對(duì)工程咨詢(xún)業(yè)有何影響？

工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)資質(zhì)的取消不等于工程造價(jià)企業(yè)本身的消亡。取消資質(zhì)審批后必然會(huì)對(duì)工程咨詢(xún)業(yè)產(chǎn)生相應(yīng)影響，但筆者認(rèn)為，有兩種工程咨詢(xún)企業(yè)可能會(huì)得到更好的發(fā)展：其一是合伙型造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)，即以無(wú)限連帶責(zé)任贏得客戶(hù)；其二是將工程造價(jià)咨詢(xún)業(yè)務(wù)歸于工程監(jiān)理業(yè)務(wù)中，即以綜合服務(wù)贏得客戶(hù)。

根據(jù)是否同時(shí)具有監(jiān)理資質(zhì)和造價(jià)咨詢(xún)資質(zhì)，現(xiàn)有的工程咨詢(xún)企業(yè)大體可分為兩類(lèi)，即只有造價(jià)咨詢(xún)資質(zhì)的和兼有二者資質(zhì)的。

前者可能成為有限公司或合伙企業(yè)。理論而言，合伙企業(yè)與工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)的特點(diǎn)更吻合。因?yàn)?，由各造價(jià)工程師作為合伙人對(duì)外承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，且該責(zé)任由合伙人連帶承擔(dān)，無(wú)疑是對(duì)造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)的成果質(zhì)量保證起到很大的正面促進(jìn)作用。這此這一點(diǎn)，對(duì)委托人吸引力不會(huì)低于“有資質(zhì)的有限責(zé)任公司”。

而后者， 由于法定工程監(jiān)理責(zé)任除代表建設(shè)單位對(duì)承包單位的工程質(zhì)量、建設(shè)工期實(shí)施監(jiān)督外，還包括建設(shè)資金（需要注意的是，資金的概念一般大于價(jià)款的概念，而價(jià)款的概念一般大于造價(jià)的概念）的使用。因此，若工程監(jiān)理單位能趁此機(jī)會(huì)將工程造價(jià)咨詢(xún)業(yè)務(wù)真正歸于監(jiān)理服務(wù)范疇。那么，監(jiān)理人作為《建筑法》唯一需要資質(zhì)的工程咨詢(xún)行業(yè)，足以承擔(dān)起單主體全過(guò)程全方位工程咨詢(xún)的重任。

綜上，筆者認(rèn)為，無(wú)論是合伙企業(yè)的無(wú)限連帶責(zé)任，還是將造價(jià)歸于監(jiān)理，這兩種方式都可能是減輕造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)資質(zhì)取消的負(fù)面影響的較好途徑。

結(jié)語(yǔ)

法律條款鏈接

1、《建筑法》第十二條：

“從事建筑活動(dòng)的建筑施工企業(yè)、勘察單位、設(shè)計(jì)單位和工程監(jiān)理單位，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：

（一）有符合國(guó)家規(guī)定的注冊(cè)資本；

（二）有與其從事的建筑活動(dòng)相適應(yīng)的具有法定執(zhí)業(yè)資格的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員；

（三）有從事相關(guān)建筑活動(dòng)所應(yīng)有的技術(shù)裝備；

（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件?！?

2、《建筑法》第十三條：

“從事建筑活動(dòng)的建筑施工企業(yè)、勘察單位、設(shè)計(jì)單位和工程監(jiān)理單位，按照其擁有的注冊(cè)資本、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)裝備和已完成的建筑工程業(yè)績(jī)等資質(zhì)條件，劃分為不同的資質(zhì)等級(jí)，經(jīng)資質(zhì)審查合格，取得相應(yīng)等級(jí)的資質(zhì)證書(shū)后，方可在其資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)從事建筑活動(dòng)?！?

3、《建筑法》第十四條：

“從事建筑活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，應(yīng)當(dāng)依法取得相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格證書(shū)，并在執(zhí)業(yè)資格證書(shū)許可的范圍內(nèi)從事建筑活動(dòng)?！?

4、《立法法》第七十一條：

“國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。

部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)?！?

5、《建筑法》第三十條：

“國(guó)家推行建筑工程監(jiān)理制度。

國(guó)務(wù)院可以規(guī)定實(shí)行強(qiáng)制監(jiān)理的建筑工程的范圍?！?

6、《建筑法》第三十二條第一款：

“建筑工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建筑工程承包合同，對(duì)承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督?！?

7、《行政許可法》第十三條

“本法第十二條所列事項(xiàng)，通過(guò)下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；

（二）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；

（三）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；

（四）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?！?

8、《行政許可法》第十四條

“本法第十二條所列事項(xiàng)，法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。

 必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實(shí)施后，除臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)外，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)?！?

9、《工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)管理辦法》第一條：

“為了加強(qiáng)對(duì)工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)的管理，提高工程造價(jià)咨詢(xún)工作質(zhì)量，維護(hù)建設(shè)市場(chǎng)秩序和社會(huì)公共利益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，制定本辦法?！?